문재인 정부 공공개발, '좌초 위기' 어떻게 막을 수 있나?

[머니S리포트-규제 풀고 집값 안정?… 오세훈식 개발의 결론은③] 노형욱 "공공-민간 협조" VS 오세훈 밀어붙이는 규제완화

 
 
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문재인 정부 들어 재건축 초과이익환수제와 분양가상한제 등 관련 규제가 강화되며 민간 재건축시장이 얼어붙자 정부는 공공이 참여해 각종 인·허가 절차와 용적률 규제를 완화하는 공공 재개발·재건축 방안을 내놓았다. /사진=이미지투데이
문재인 정부 들어 재건축 초과이익환수제와 분양가상한제 등 관련 규제가 강화되며 민간 재건축시장이 얼어붙자 정부는 공공이 참여해 각종 인·허가 절차와 용적률 규제를 완화하는 공공 재개발·재건축 방안을 내놓았다. /사진=이미지투데이

지난해 5월과 8월에 이어 올 2월 정부는 도심의 주택공급 부족 문제와 집값 불안을 해결할 카드로 ‘공공개발’을 내놨다. 현 정부 들어 민간 재개발·재건축 규제가 강화되며 수도권 신규 주택난이 가중됐다는 지적에 따라 나온 새로운 방식의 개발이었다.

민간건설업체가 아닌 한국토지주택공사(LH) 등 공공기관이 개발사업을 수행하고 이로 인해 발생하는 개발이익은 공공임대와 인프라에 투자해 공공의 이익을 늘린다는 명분이다. 시공은 민간업체가 맡기 때문에 각종 인·허가 절차를 줄여주고 용적률(대지면적 대비 연면적 비율) 규제를 풀며 토지주에겐 분양가상한제 등 규제 적용 예외의 당근도 제시했다.

하지만 올 3월 LH 임·직원의 3기 신도시 투기 사태로 공공개발을 추진하던 변창흠 전 국토교통부 장관이 긴급 교체됐다. 신임 노형욱 장관은 ‘민간’의 중요성을 강조하며 태세를 전환했다. 토지주의 반대와 LH 조직개편안까지. 공공개발이 곳곳에 암초를 만났다.



장관 교체마다 흔들린 공공개발


공공 재개발·재건축 방안은 지난해 김현미 전 국토교통부 장관 당시 5·6 대책과 8·4 대책을 통해 나왔다. 하지만 현 정부 두 번째 국토부 장관인 변창흠 전 장관이 지난해 12월 취임한 후 다시 2·4 대책이 발표됐다. 정부는 ‘공공 직접시행’이란 방식을 제시했지만 규제 완화와 공공이 시행에 참여한다는 큰 틀에선 변함이 없었다.

정권 1년을 남겨두고 국토부 장관이 긴급 교체되자 상황은 완전히 바뀌었다. 올 5월 취임한 노형욱 국토부 장관은 느닷없이 민간을 강조해 공공개발의 난관을 예고했다. 노 장관은 취임 나흘 만인 5월18일 김현준 LH 사장 등 공공기관 수장과 한국주택협회 등 민간 협회장을 모아놓고 ‘민간 협조’를 구했다.

노 장관은 이 자리에서 “공공 주도 개발과 민간 개발이 상호보완적으로 작동할 수 있도록 지혜를 모으겠다”는 단서를 달았지만 이 같은 상황은 지난 1년 동안 추진돼 온 공공개발 방침을 전면 뒤집는 것이었다. 이는 어느 정도 예견된 것이란 시각이다. 통상 10년 이상 소요되는 정비사업이 정부 특권을 이용해 기간을 단축할 수 있다는 게 공공개발의 최대 이점이지만 정권 말 공공이 주도해 새로운 방식의 개발사업을 진행한다며 우려하는 목소리도 있다.

민간개발을 중시하며 규제 완화를 주장하는 오세훈 서울시장과의 공조도 걸림돌이 될 수 있다. 실제 개발 현장에선 주민들의 이견으로 인한 다툼이 발생했고 앞서 서울시도 지난해 공공개발 추진 초기 이 같은 방식에 대해 “찬성하지 않는다”는 공식 입장을 내 정부와 불화를 겪었다. 올 3월 LH 직원 3기신도시 불법 투기 사태가 공공에 대한 불신을 더욱 키워 사실상 공공개발은 물 건너간 것 아니냐는 회의적인 시각이 존재한다.



공공개발하면 수익률 얼마?


이 같은 우려에도 정부가 이제 와서 공공개발을 중단할 수는 없는 상황이다. 주민 동의율 10% 이상을 충족한 후보지들이 이미 개발 절차에 착수했다. 정부는 후보지 일부의 사업효과를 분석한 결과 1단계 종상향을 적용하는 등 도시계획 인센티브를 통해 기존 대비 용적률이 평균 178%포인트(162%→340%) 증가하고 공급 가구 수는 현행 대비 2232가구(1.5배) 증가, 조합원 분담금은 민간 대비 평균 52% 감소한다고 분석했다.

지난 3월 공공재개발 2차 후보지로 지정된 한 구역을 예로 들면 59㎡(전용면적) 분양 시 공공직접시행 토지주의 분담금이 4000만원 이상 감소했다. 정부는 공공직접시행이 주민 50% 동의를 먼저 이루면 선도지 인센티브를 제공하고 최고 30%포인트 추가 수익도 보장한다고 제시했다. 정부가 C구역 수익률을 추정한 결과 민간재개발 42%, 공공재개발 52%, 공공직접시행 72% 등의 수익률이 예상됐다. 신축 시세와 토지주 분양가, 종전 자산가액을 고려한 수치다.



주민 10% 동의로 사업 확정?


높은 수익률을 제시했음에도 일부 공공개발 추진 지역에선 토지주의 항의가 빗발치고 사업 중단을 요구하는 등 갈등이 불거졌다. 주민 사전 동의율이 10%만 넘어도 사업 신청이 가능하다 보니 주민들 사이에서 분쟁을 피할 수가 없다. 실제 공공재개발 시범사업 2차 후보지 선정 심사에서 탈락한 12곳 중 한남1지구를 포함한 4곳은 주민 반대가 가장 큰 이유였다.

정부는 후보지가 선정된 만큼 연내 정비계획 수립을 목표로 사업을 차질 없이 진행하겠다는 방침이지만 추가 동의를 얻는 과정에 사업이 무산될 가능성도 배제할 수 없다. 이은형 대한건설정책연구원 책임연구원은 “빠른 시간에 주민 동의율을 채워 사업이 의미 있는 첫걸음을 시작한 것은 긍정적 신호로 본다”면서도 “강제집행을 하지 않는 이상 나머지 토지주의 동의를 충돌 없이 얻는 것이 쉽지 않아 보인다”고 예상했다. 함영진 직방 빅데이터랩장은 “실제 입주기간이나 최종 수익률이 정부 제시 내용과 같을지 단정하긴 어렵다”고 지적했다.

LH는 공공재개발 후보지인 서울 은평구 증산4구역 사업설명회에서 5~6년 안에 입주할 수 있도록 사업을 진행하겠다고 밝혔다. 분담금은 민간재개발 대비 1억원 이상 줄일 수 있다고 제시했다. 증산4구역 한 주민은 “장마철에 비가 새고 하수구가 막히는 환경이어서 이번엔 꼭 정비사업이 이뤄졌으면 한다”고 말했다.

여러 가지 부정적 이유에도 사업성이 낮아 민간재개발이 불가한 노후지역은 공공개발밖엔 대안이 없다는 의견도 있다. 임재만 세종대 공공정책대학원 교수는 “주로 민간 정비사업을 추진하기에 사업성이 부족하거나 주민 간 갈등과 분쟁, 소송이 사업을 장기간 정체시킨 곳은 공공의 개입이 불가피하다”고 설명했다.


문재인 정부 공공개발, '좌초 위기' 어떻게 막을 수 있나?

서울시내 4대 쪽방촌 중 한 곳으로 꼽히는 서울 용산구 동자동. 창문도 주방도 없고 화장실조차 인근 공원을 이용해야 하는 최저주거기준 이하의 “방”에 살고 있는 이들은 대부분 주인이 아닌 세입자다. 평균 월세는 25만원. 쪽방 평균 면적이 6.6㎡임을 감안하면 ㎡당 임대료가 서울에서 가장 비싼 곳이 된다.

한국토지주택공사(LH)와 서울주택도시공사(SH)가 공동 시행해 동자동 일대 4만7000㎡를 공공임대·분양주택으로 개발할 예정인 ‘서울역 쪽방촌 공공재개발사업’이 토지주와 세입자의 극한 갈등으로 치닫고 있다. 토지주들은 공공개발의 낮은 수익성을 우려해 “제2의 용산참사를 원하나”라는 구호를 외치며 격렬히 반대하고 있다. 반면 세입자들은 “인간다운 삶을 살게 해달라”며 대립하고 있다.

정부가 각종 인센티브와 높은 수익률을 제시했음에도 토지주들은 믿지 못하겠다며 공공개발에 반대하는 모양새다. 하지만 정작 쪽방촌에 사는 사람 90%는 세입자다. 애초부터 공공개발 주민 동의를 얻기가 현실적으로 불가능한 이곳을 지금처럼 방치할 수는 없다는 게 정부와 지방자치단체의 고민이다. 민간개발을 허용해도 사업성이 낮아 참여 유인도 낮다는 정부의 주장도 뒷받침된다. 토지주들은 공공개발 시 제공되는 인센티브를 민간에도 적용해달라는 무리한 요구를 하고 있다. 이 경우 과도한 개발이익이 토지주에게만 돌아갈 가능성을 배제할 수가 없다.



아름다운 민간개발 의미는?


정부는 2월5일 동자동 쪽방촌 일대를 공공재개발해 공공주택 1450가구(임대 1250가구·분양 200가구)와 민간분양 960가구를 공급한다는 계획을 발표했다. LH 등은 동자동 쪽방촌 개발 시 주민 재정착을 최대한 지원한다는 방침이다. 개발 후엔 공공임대로 보증금 183만원·월세 3만7000원 수준에서 훨씬 좋은 주거환경을 제공할 수 있다.

최근 찾은 동자동 골목은 곳곳에 후암특별계획1구역(동자) 준비추진위원회가 붙여놓은 공공재개발 반대 현수막이 즐비했다. 이들은 ‘번듯한 새집에 살려고 수십년을 기다렸는데 헐값으로 팔고 나갈 순 없다’, ‘용적률 주면 우리가 랜드마크 만든다’, ‘쪽방 주민과 함께하는 아름다운 민간개발’ 등을 주장하며 정부의 공공개발에 반대했다. 반면 세입자들은 정반대의 목소리를 내고 있다. 쪽방촌 주민 A씨는 “개발 이윤이 더 중요한가 아니면 주민들의 주거권리가 먼저인가”라며 “주민들은 공공개발을 원한다”고 말했다.

국회 국토교통위원회 소속 심상정 의원(정의당·경기 고양갑)은 최근 동자동 쪽방촌을 방문해 주거환경을 살펴보고 공공개발의 필요성을 주장했다. 심 의원은 “잠시라도 집다운 집에서 살다가 떠나고 싶다는 쪽방 주민의 간절한 염원이 이뤄지도록 쪽방촌 공공주택사업을 지켜내겠다”고 강조했다.

그는 “내 무덤 위에 공공임대를 지으라, 용산참사 피바람을 각오하라 등 서슬 퍼런 현수막을 보고 가슴이 섬뜩했는데 ‘아름다운 민간개발’이란 현수막을 보고 우려가 생겼다”며 “그동안 물 새고 천장이 내려앉을 때도 제대로 돌아보지 않던 분들이 민간개발을 앞세워 상생을 외치고 있다”고 꼬집었다.



최근 3년 새 외지인 투자 20%포인트 ↑


한 토지 소유주는 “서울 아파트의 청약 당첨 문턱이 높고 매매가가 비싸다 보니 내집 마련을 위해 개발 가능성이 있는 지역의 집을 사서 기다리는 수밖에 없었다”며 “20년 동안 모은 돈을 동자동에 투자했더니 정부가 현금청산 방식으로 빼앗는다”고 반대 이유를 밝혔다.

하지만 용산구청에 따르면 쪽방촌 실거주자와 1주택자는 재개발 후 새로 지은 아파트의 우선공급권(입주권)을 받을 수 있다. 실거주하지 않는 ‘다주택자’만 우선공급 대상이 아니다.

동자동 쪽방촌 주민은 1200여가구로 추정된다. 쪽방 주민 342명은 용산구청에 공공개발 찬성 의견서를 제출한 상태다. 추진위원회 조사 결과 실거주 비율은 10% 미만으로 추정된다. 이에 대해 일부 집주인은 주거환경이 나쁘다 보니 세를 주고 다른 지역으로 이주할 수밖에 없었다고 주장한다. 정부는 다주택자라도 집을 처분할 경우엔 개발 후 입주권을 제공하기 때문에 적절한 대안이자 보상이 된다는 의견이다.

2018년부터 2020년까지 3년 동안 동자동 쪽방촌 일대 부동산 매매거래를 봐도 27건 가운데 85%가 외지인 매입으로 나타났다. 한 동자동 공인중개사는 “투기꾼들이 LH 개발정보가 있다며 부동산을 매입한 사실은 인근 부동산 중개업소가 다 아는 수준”이라고 귀띔했다.

2018년 서울특별시립 서울역쪽방상담소가 관리하는 65개 쪽방 건물 소유주 114명(국유지 1개 제외) 가운데 68.4%도 외지인으로 드러난 바 있다. 토지주 가운데 실제 주소가 강남 최고가 주상복합인 도곡동 타워팰리스인 경우도 있었다. 단순 비교 시 동자동 쪽방촌의 외지인 비율은 3년 새 20%포인트 가량 늘어났다. 심지어 개발 기대로 쪼개기 거래를 하는 경우도 발견됐다. 정부 대책이 발표된 2월 초 무렵 동자동에선 토지 일부인 3.3㎡를 6500만원에 매매한 거래도 발생했다.

김성보 서울시 주택건축본부장은 “지금까지 정비구역 지정기준에 외지인 소유 비율을 법적으로나 서울시 자체 기준으로 정한 바는 없다”며 “공공재개발은 360% 과밀화 우려가 있어 3년 한시 적용을 주장했음에도 법에 미반영돼 사업성이 좋은 것을 인식하면 오히려 우후죽순 요구가 빗발칠까 우려된다”고 말했다.



[인터뷰] 천현숙 SH도시연구원장 “쪽방촌 다주택자 토지주 집 팔면 돼”

쪽방촌 토지주들이 공공재개발에 반대하는 가장 큰 이유는 낮은 보상가격일 것이다. 정부의 공공재개발 방안은 실거주하지 않는 다주택자라도 입주자 모집 공고일 이전 주택을 처분하는 경우 입주권을 받을 수 있도록 했기 때문에 충분한 대안이 될 수 있다.

무주택자 주거안정과 쪽방 주민의 재정착이란 공공개발의 취지를 생각할 때 서로 양보가 필요하다. 동자동 쪽방촌의 경우 사업성이 낮다는 문제로 그동안 개발이 안 됐던 지역이다. 정부가 정당한 보상금액을 제시하고 토지주도 공공개발이 아닌 다른 방식으론 추진이 힘들다는 현실적인 상황을 고려하면 문제를 해결할 수 있을 것이다.



문재인 정부 공공개발, '좌초 위기' 어떻게 막을 수 있나?

직원들의 3기신도시 불법 투기 사태를 계기로 한국토지주택공사(LH)를 주택공급 기능만 남겨놓고 분리하는 방안이 정부에 의해 추진된다. 지주회사(가칭 ‘주거복지관리공단’) 체제로 전환해 공공임대와 매입·전세임대 등 주거복지사업을 맡고 지주회사가 LH를 포함한 2~3개 자회사를 견제하는 방안이다.

자회사들은 기존 LH 업무와 주택관리 업무 등을 나눠 분담한다. 자회사가 주택공급 등을 통해 발생시킨 수익은 지주회사가 관리해 주거복지사업을 지원하는 구조가 된다. 기획재정부와 국토교통부는 이 같은 내용 등을 담은 초안과 3~4개 대안을 바탕으로 당·정 협의에 나설 방침이다.

하지만 이 같은 방안이 당초 개혁의 발단이 된 직원들의 도덕적 해이나 내부정보 이용 불법 투기를 막는 데 실효성이 있을 것이란 기대는 낮다. 과거 저축은행 부실 사태와 감독 당국 직원들의 뇌물수수가 터졌을 때도 문재인 대통령은 대선 후보 공약으로 감독기관의 분리방안을 추진했지만 문제의 본질과는 거리가 멀다는 우려에 따라 무산된 바 있다.

무엇보다 정부와 LH는 공공개발을 통해 5~6년 내 대규모 주택공급을 하고 서민·중산층의 주거안정을 이루는 것을 주거정책의 최대 역점사업으로 추진하고 있다. 이 같은 조직개편 방안이 동시에 이뤄지는 것은 현실적으로 모순이란 지적이다.



LH법 수정 수년 걸려… 주택공급 어떻게?


정부의 LH 개편안은 밑그림만 그려졌을 뿐 실제 작업을 수행하는 데는 수년 이상 소요될 것이란 관측이다. LH 조직개편은 ‘한국토지주택공사법’ 개정이 필요한 사항으로 당·정 협의를 이루더라도 국회 논의 과정이 필요하다. 정권이 1년도 남지 않은 시점에 조직개편이 진행될 경우 주거분야의 최대정책으로 추진되는 주택공급 업무가 동시에 제대로 수행될 수 있을지 물리적인 시간 문제부터 발생한다.

공공기관 경영정보 공개시스템(알리오)에 따르면 올 1분기 기준 LH 임직원 수는 9907명에 달한다. 문재인 정부 출범 전인 2016년 당시 임직원 수는 6637명으로 5년 새 49.2%가량 늘었다. 이는 현 정부의 공공임대 확대정책과도 연관이 있다.

LH 내부에선 조직개편에 따른 인사와 처우 문제도 관심사지만 기존 사업이 정상적으로 추진될 수 있는지에 대한 불안과 우려가 제기되는 분위기다. 한 전문가는 “조직개편 방안이 현실화될 경우 인사이동이 어떻게 이뤄지는지나 희망부서를 지원할 수 있는지 등 현실적인 문제부터 공공택지 개발과 주택공급 업무 수행의 효율성이 떨어질 수밖에 없다는 구조적인 의문도 제기된다”고 말했다.

공공성을 필요로 하는 공공임대 정책이 오히려 약화될 수 있다는 지적도 나온다. 현 정부의 공공임대 확대방안과도 대치되는 부분이다. 임재만 세종대 공공정책대학원 교수는 “LH가 맡은 다양한 기능을 분리하는 방안 자체가 바람직하지 않다는 것보다는 자회사가 돈을 버는 ‘민영화’ 방식과 유사해 공공성을 확보할 수 있을지 의문”이라고 지적했다. LH의 본래 기능인 공공임대 공급 등 공공성 높은 사업이 제대로 수행되기 어렵고 오히려 축소될 우려도 높다는 것이다.

법적으로 인정하는 각 자회사의 성격과 의미가 달라 발생하는 문제도 예상된다. 이를테면 지주회사·자회사 체제로 전환한 한국전력은 모회사가 송·변전과 판매 역할을 하고 자회사가 전기 생산을 한다. 각각 수익구조를 갖추고 있지만 LH 개편안을 보면 모회사가 비수익사업을 하고 자회사가 수익사업을 하는 구조다. 공공임대와 관리는 예산이 지출되는 성격의 사업이어서 채권 발행이 어렵고 정부 예산이 더 투입될 수밖에 없는 문제점도 있다.



LH 쪼개기는 낙하산 자리 늘리기용?


지주회사가 자회사를 견제하며 관리·감독한다는 취지는 현실성이 떨어진다는 지적도 있다. 이번 LH 사태를 야기한 직접적 원인은 정보독점과 관리부실로 지목됐다. 이 같은 문제를 근본적으로 해결하기 위해선 외부 감시를 강화하고 무엇보다 내부정보 이용에 대한 처벌이 강화돼야 한다.

반대로 LH 해체는 국민 정서를 의식한 정치권의 프레임과 보여주기식 행정뿐이란 지적이다. 임재만 교수는 “구조 개편과 혁신은 다른 문제”라며 “LH 직원 부정부패를 감시하는 건 내부 통제 시스템을 개선해야 가능한 일”이란 의견을 냈다.

지주회사와 자회사 분리가 결국은 정부의 낙하산 기관장 자리만 늘리고 조직의 비대화를 야기할 것이란 우려도 있다. LH 투기사태를 계기로 조직 슬림화가 요구되는 시점에 반대로 사장 자리만 더 늘리는 꼴이란 것이다.

한 공공기관 관계자는 “정부가 내놓은 방안은 LH 개혁보다 일종의 ‘벌주기’로 보이도록 해 국민들에겐 일시적인 공감을 얻을 수는 있겠지만 알고 보면 혈세가 들어가는 일”이라며 “결국 정부 낙하산 자리만 늘어나게 돼 정부 입장에서만 좋아지는 건 아닌지 의구심마저 든다”고 꼬집었다. 그는 “비효율적인 조직을 만드는 것보다 이해관계자의 미공개 토지정보 이용을 막는 감시와 처벌 강화 등이 더 시급한 문제”라고 덧붙였다.

이 같은 우려로 당정은 두 차례 논의 끝에 LH 조직개편에 대한 합의를 이루지 못했다. 다만 분리방안에 대한 외부 전문가의 컨설팅을 진행하고 LH 직원 구조조정과 일부 업무의 타기관 이관이 논의되고 있다.
 

김노향
김노향 merry@mt.co.kr

안녕하세요. 머니S 산업2팀 김노향 기자입니다. 부동산·건설과 관련한 많은 제보 부탁드립니다.

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